关于农村土地改革，十八届三中全会分三种不同类别土地进行表述，分别是：集体经营性建设用地、宅基地、耕地。集体建设用地转国有用地，这方面已经有试点，涉及的问题比较简单，主要是补地价；宅基地问题看上去简单，但事实并不简单，需要专门探讨；这里主要分析耕地的流转问题。
前段时间，全国上下对农村土改充满期盼和躁动，主要的兴奋点就是耕地。正是作为农业用途与作为非农用途之间巨大的价值差，赋予了土地丰富的想象空间，刺激着资本的欲望。在社会亢奋情绪之下媒体没有及时引导公众进行理性、建设性的思考，一部分人的亢奋迅速引发了另一部分人的恐惧。
耕地流转又被称为二次土改。随着工业化和城市化的推进，“分田到户”的弊端日益显现，过于小块化的土地在生产上缺乏规模效应，劳动生产率得不到提升，同时，大量农民不再务农后抛荒土地日益增多，二次土改问题由是产生。土地流转如何搞？笔者觉得台湾经验有重大的启示意义。1950年代台湾推行第一次土改，实现了“耕者有其田”的目标，但随着工商业的发展，小土地所有制和农民兼业（部分耕种部分务工）导致生产率低下问题明显，因此，1970年代台湾开始推动第二次土改，其目的有三：一是通过农地重划，鼓励适当兼并，以扩大单户耕地面积；二是降低农业从业人数，把农户数从90万农户降到30万，安排60万农户（约370万农民）脱离农业；三是制订农业机械化计划。这轮土改之后，台湾农业劳动生产率大幅上升，农业产出和农民收入也相应大幅度的提高。
不难发现，当时台湾推动土改的背景与今天的大陆是极为相似的，唯一的区别是台湾实行土地私有制而大陆实行集体所有制。因此，暂不考虑所有制问题，台湾二次土改经验有特别值得参考之处。笔者从中得到启示，认为眼下大陆进行的土改要坚持的“两条底线”和“一个核心”。
两条底线：一是土地用途管制不能放弃，二是集中度限制。
所谓土地用途管制不能放弃，就是农业用地流转后仍然严格限制为农业用地，转变为非农业用地仍然按现有办法执行，标准不放松。土地之所以令人癫狂，根本问题就在于土地“农转非”中间的暴利，暴利引起资本的兴趣，很可能造成利益的巨大失衡。土地经济问题的核心是如何在全社会之间合理分配农转非所产生的土地增值收益（级差地租），由于农转非造成的土地增值收益，与土地所有者个人努力无关，它是全社会合力的结果，所以才有“土地开发权”国有这种经济思想及其实践，这种思想并非某些人想象的那样是一种“社会主义”思想，其实，连最老牌的资本主义国家英国都是按照这一思想来进行土地管理的。孙中山的“涨价归公”思想也并非简单指政府没收土地价格上涨部分，而是指级差地租应该在全社会合理分配。因此，只要像台湾那样在二次土改坚持“农地农用”这个原则，人们所担心的掠夺、暴利、赤贫等问题就不会出现，因为农业生产毕竟与暴利无缘，无暴利刺激，就不必担心野蛮的掠夺了。
在台湾二次土改中，为了鼓励土地兼并，政府为农民提供贷款并实行税收优惠，但没有搞土地大集中。这也应该成为大陆进行二次土改时的一条底线。土地集中度过高，一方面会产生工商业垄断类似的弊端，垄断者还会在巨大利益下干扰政治决策；另一方面，虽然台湾在后续的土改中对土地集中度有所放松（日本也经历过严控到放松的过程，如安倍的“第三只箭”就有放松土地经营规模的内容），但在特定阶段对土地集中度进行限制是必要的，因为一旦过度集中出现问题，再逆转过来很困难。具体到大陆，集中度以多少为适宜，各地可以不同，应该允许摸索，及时总结经验，动态调整。
台湾二次土改中还坚持严格的“农地农有”原则，即禁止非农社会资本进入农业。当时的《土地法》规定：“私有农地所有权之转移，其承受人以能自耕者为限，并不得转移共有，但因继承而转移者，得为共有。”这一原则我们是否也要引入？笔者认为不必过于严格。在现有农业生产者之间流转土地当然要第一优先鼓励，但社会产业资本取得土地进入农业生产的通道也不必堵死，只是具体细节要谨慎把握。信贷可以、也应该支持土地流转，但对其它五花八门的金融资本直接介入农地流转，笔者认为要慎之又慎，它们名堂太多，在文化上与农业这种朴实的产业是相冲突的。
必须认识到，土改是一个动态的过程，是分阶段的。1990年代，在全球化背景下台湾进行了更加市场化的第三次土改，放松了“农地农有”、“农地农用”原则，但改革过程中出现了“黑金政治”，其原因还是在于土地用途转换中存在的暴利。
所谓“一个核心”，就是给农民退出农业集体经济成员身份，成为“非农民”的权利。土地集约利用是二次土改重要出发点，但农业生产包含劳动力与土地两个要素，土地集中与农民减少应该是一枚硬币的两面，正如台湾所做的那样。减少农民数量，似乎在眼下有关土改的热烈讨论中被刻意回避了。这可能是把土地视为农民社保的观念在作怪，也反映了一些人根深蒂固的农本观念，他们似乎无法接受工业化、城市化是不可逆过程这一事实。
其实，身份退出权不仅有利于农业健康发展，也是提高农民在城市扎根能力的一个重要推力。当前各地土改试点形式多样，但均没有解决农民身份彻底退出问题，甚至都把农民与土地永久绑定作为目标。如何在集体所有制起点下进行制度创新，让农民便利地退出集体经济成员身份，是比简单地给一个户口难度更大的事。
理论上讲，土地如果高度市场化了，不仅农民可以成为非农民，非农民也可以成为农民，农民将变成一个职业称呼，不再具有身份含义。允许社会产业资本介入农业，以让非农民成为部分意义上的农民，但还不彻底，不过，现阶段这并不是一个迫切的问题，迫切的问题是前者，即让农民自由地成为非农民。
还有人担心农民一旦可以拿到数目较大一笔钱彻底离开农村，马上就会有大量农民这样做。其实，这是不了解农村的情况。中国的农民向来是谨慎的，许多进城较久的人仍普遍希望与农村保持藕断丝连的关系，加上传统文化视土地为最重要祖先遗产，因此，即便立即允许它们“卖地”，恐怕也只有相当小的一部分人这样做。赋予农民身份退出权不是出于短期考虑，而是着眼于长期的制度安排，目的是让土地与劳动力自由流动，让资源得到最佳配置，彻底打碎持续了几十年的人为城乡分割，实现城乡一体化。
